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Novena Época Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta 22290         1 de 1
Pleno Tomo XXXII, Julio de 2010, página 1415.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 163/2007. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA LVIII LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE SONORA.


MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO.
SECRETARIOS: MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY, ROSA MARÍA ROJAS VERTIZ CONTRERAS Y JORGE LUIS REVILLA DE LA TORRE.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diecisiete de noviembre de dos mil nueve.


VISTOS; Y,
RESULTANDO:


PRIMERO. Presentación del escrito inicial.


Por escrito presentado el cinco de septiembre de dos mil siete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Florencio Díaz Armenta, Francisco García Gámez, Emmanuel de Jesús López Medrano, Carlos Amaya Rivera, Leticia Amparano Gámez, Irma Dolores Romo Salazar, Susana Saldaña Cavazos, Óscar René Téllez Leyva, Enrique Pesqueira Pellat, Jesús Fernando Morales Flores, Zacarías Monroy Yocupicio, Darío Murillo Bolaños, Edmundo García Pavlovich y Petra Santos Ortiz, diputados integrantes de la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Sonora, promovieron acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de las normas emitidas y promulgadas por las autoridades que a continuación se precisan:


• Del Congreso del Estado Sonora se reclama la emisión del Decreto Número 63, que contiene el Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora, de la Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado de Sonora, de la Ley del Presupuesto de Egresos, Contabilidad Gubernamental y Gasto Público del Estado de Sonora, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles de la Administración Pública Estatal del Estado de Sonora, de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora, del Código «Fiscal» del Estado de Sonora y de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Estado para el ejercicio fiscal del año dos mil siete, que fue publicado en edición especial número seis del Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora de fecha martes catorce de agosto de dos mil siete.


• Del gobernador del Estado de Sonora y del secretario de Gobierno de la entidad se reclama la promulgación de dicho decreto.


SEGUNDO. Antecedentes del decreto impugnado y conceptos de invalidez.


Los promoventes señalaron como antecedentes del decreto impugnado, el siguiente:


"Previo a la exposición de los conceptos de invalidez, suplico a esa muy respetable Corte, tomar en consideración y a manera de antecedente para el análisis e interpretación de los alcances materia de esta impugnación, el Decreto No. 70, que contiene el decreto que autoriza al titular del Poder Ejecutivo del Estado, directamente o a través de la Secretaría de Hacienda, a celebrar un fideicomiso de financiamiento en virtud del cual el fiduciario respectivo emitirá valores que serán colocados en el mercado bursátil y/u obtendrá otro tipo de financiamientos y a afectar al fideicomiso de financiamiento ingresos presentes y futuros derivados de la recaudación del impuesto sobre la remuneración al trabajo personal, del impuesto sobre adquisición de automóviles nuevos, de los derechos vehiculares de expedición, canje, revalidación y baja de placas, por la expedición de licencias para conducir y permisos para manejar sin licencia en el Estado de Sonora (sic) y del fondo de compensación establecido en el artículo 14 de la Ley del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (sic). Mismo que anexamos, en un ejemplar del Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora, Número 16, sección VII, del día jueves 23 de agosto (sic) del año 2007, tal como se detalla en el numeral 2 de la lista de pruebas ofrecidas, el mismo que solicitamos se nos tenga como reproducido en el presente escrito, como si a la letra constara en obvio de repeticiones innecesarias."


Asimismo, precisaron como preceptos constitucionales violados, los artículos 16, 31, 41, 74, 116, 117 y 124, con base en los conceptos de invalidez que a continuación se sintetizan:


Primer concepto de invalidez.


Los artículos 2o. y 3o., fracción II, de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora transgreden lo dispuesto por los artículos 16 y 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a las siguientes razones:


La garantía de legalidad contenida en el artículo 16 de la Constitución Federal contiene un mandato para todas las autoridades, de cualquier orden y nivel de gobierno, incluyendo al Poder Legislativo Local, que obliga a que todos los actos de las mismas se encuentren fundamentados y motivados, requisito que tratándose de leyes, se cumple, el primero de ellos, cuando el Poder Legislativo actúa dentro de los límites que la Carta Magna Federal le confiere y, el segundo, cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser reguladas.


En el caso concreto, el artículo 1o. de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora establece las bases y requisitos para la contratación, registro y control de empréstitos, créditos o financiamientos que formen parte de la deuda pública de la entidad.


Por su parte, el artículo 2o. del ordenamiento legal en comento, antes de su reforma, disponía que quedaba comprendido dentro del concepto de deuda pública, cualquier obligación directa y contingente derivada de empréstitos o créditos que realizara cualquier ente de la administración pública (centralizada o descentralizada) del Estado o de los Municipios, independientemente de su naturaleza jurídica, así como cualquier fideicomiso en que el fideicomitente fuera alguno de esos órganos.


A su vez, el artículo 47 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora señala la posibilidad de que el Ejecutivo Estatal pueda constituir fideicomisos públicos que no se organicen de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria.


Bajo este orden de ideas, se pone de manifiesto que la reforma a la fracción V del artículo 2o. de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora, consistió fundamentalmente en adicionar una limitante al supuesto de fideicomisos para la consideración de las obligaciones directas y contingentes derivadas de empréstitos o créditos, como deuda pública.


Esto es, el legislador estableció para este supuesto que únicamente aquellas obligaciones directas y contingentes derivadas de empréstitos o créditos a cargo de fideicomisos públicos constituidos como entidades paraestatales o paramunicipales constituirán deuda, de lo que se interpreta a contrario sensu, que cualquier obligación directa y contingente derivada de empréstitos o créditos a cargo de fideicomisos públicos que no se organicen de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria, no constituirán deuda pública.


Aunado a lo anterior, también se modificó el contenido del artículo 3o. de la Ley de Deuda Pública de la entidad, para impedir legalmente considerar deuda pública a cualquier obligación directa y contingente derivada de empréstitos o créditos a cargo de fideicomisos públicos que no se organicen de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria.


Ahora bien, en materia de deuda pública estatal, el artículo 64, fracción XXVII, de la Constitución Política del Estado de Sonora dispone que es atribución del Congreso Local autorizar al gobernador de la entidad a fin de que contraiga deuda a nombre del Estado, fijándole como límites, por una parte, los que éste considere pertinentes y, por la otra, lo que disponga el artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En torno a esta cuestión, el artículo 117, fracción VIII, constitucional señala que los Estados no podrán contratar obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, incluyendo a las que contraigan los organismos descentralizados y las empresas públicas.


Así las cosas, queda claro que la intención del Constituyente fue la de incluir dentro de la regulación general de los Estados para contraer obligaciones o empréstitos tanto a las dependencias de la administración pública centralizada, como a las entidades de la administración descentralizada, toda vez que cualquier compromiso que asuma el Estado y que deba ser cubierto con cargo a la hacienda pública estatal, debe estar sujeto a la regulación normativa que emitan las Legislaturas Locales.


Por otra parte, el artículo 19 de la Ley de Deuda Pública del Estado dispone las bases conforme a las cuales los entes públicos del Estado de Sonora deberán sujetarse para poder contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos.


Sin embargo, la reforma al artículo 2o. y al artículo 3o., fracción II, de la citada Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora, excluye de la exigencia de cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 19 antes mencionado, a aquellos fideicomisos del Poder Ejecutivo que no fueran considerados como fideicomisos públicos constituidos como entidades paraestatales, pues dicho artículo sólo obliga a los "entes públicos" y el artículo 3o., fracción I, sólo reconoce como tales, para los efectos de ese mismo ordenamiento, a los enumerados en las fracciones I a V del artículo 2o. antes citado, dentro de los cuales únicamente se hace alusión a los fideicomisos públicos constituidos como entidades paraestatales.


Esto es, el legislador sonorense, al modificar las disposiciones legales, está creando un régimen de excepción para la contratación de deuda pública, pues el Ejecutivo del Estado de Sonora sin necesidad de cumplir con los requisitos que establece para tal efecto la Ley de Deuda Pública y sin la autorización previa del Congreso del Estado, podría contratar obligaciones o empréstitos a nombre del Estado y comprometer consecuentemente a la hacienda pública estatal en los casos en que aquella contratación se realice por conducto de un fideicomiso público no organizado de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria.


Según su naturaleza conceptual, el concepto de deuda pública, es la obligación que tiene alguien, en este caso, el Estado, de pagar, satisfacer o reintegrar a otra persona algo, por lo común en dinero; por lo que el Poder Legislativo del Estado de Sonora no podría, por decreto, declarar primeramente que la contratación de obligaciones o empréstitos por parte de fideicomisos públicos no organizados de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria no sería deuda pública, dado que atendiendo al principio que subyace en el artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la calificación de dicha obligación como deuda pública por parte del gobierno no debe depender de la organización o estructura organizativa del ente gubernamental que la contrae, sino de si el cumplimiento de tal obligación o empréstito compromete o no, directa o indirectamente, a la hacienda pública estatal.


Afirmar lo contrario sería delicado, pues permitiría al Ejecutivo del Estado mediante la creación, por decreto administrativo que él mismo emita y con recursos públicos estatales, de un fideicomiso público que no se organice de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria en los términos de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, comprometer mediante el endeudamiento (por obligaciones o empréstitos) a la hacienda pública estatal, sin necesidad de obtener la autorización previa por parte del Congreso del Estado para tal efecto y sin estar obligado a cumplir con todos los requisitos que para operaciones de esa naturaleza establece el artículo 19 de la Ley de Deuda Pública.


Esto es, a través de este tipo de fideicomisos públicos, el Ejecutivo del Estado podría legalmente evitar cumplir con la normatividad en materia de deuda pública.


Por tal razón, la reforma legal señalada en el Decreto Número 63 ahora impugnado, violenta lo dispuesto en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, al contravenir el principio de legalidad y los principios establecidos en el artículo 117, fracción VIII, pues excluye del régimen jurídico local vigente, la regulación y restricción de los actos de contratación de obligaciones o empréstitos por parte de fideicomisos públicos que no sean de los constituidos como entidades paraestatales y que conforme a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del mismo Estado, pueden ser constituidos por el titular del Ejecutivo del Estado.


Finalmente, señalan que los planteamientos antes vertidos, también son aplicables para el caso de Municipios y de los fideicomisos públicos que no sean de los constituidos como entidades paramunicipales en los términos de la Ley de Gobierno y Administración Municipal, por lo que en obvio de repeticiones innecesarias, se solicita se tengan por reproducidos como si a la letra se insertasen.


Segundo concepto de invalidez.


El artículo 3o., fracciones IV y VIII, de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora contraviene lo dispuesto por los artículos 16 y 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a las siguientes consideraciones:


En primer lugar, debe señalarse que en la fracción IV del artículo 3o. de la Ley de Deuda Pública, el legislador, por una parte, elimina del concepto de deuda pública estatal a aquella que el Estado adquiera como avalista o deudor solidario de los Municipios y, por la otra, establece que las obligaciones de hacer y no hacer que adquieran los entes públicos y en las cuales no se precuantifiquen daños ni se establezcan penas convencionales para el caso de incumplimiento, no constituirán deuda pública estatal; a pesar de que en la fracción VIII de dicho precepto jurídico sí se reconoce como empréstitos directos o contingentes a aquellas obligaciones asumidas solidaria o subsidiariamente por el Estado con los Municipios y, finalmente, excluye a las obligaciones de hacer o no hacer antes señaladas del concepto de empréstitos indirectos o contingentes, a fin de evitar que la contratación de créditos o empréstitos que realicen los entes públicos a que se hizo mención en el concepto de invalidez anterior, no estén vinculados a observar las disposiciones de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora.


Lo anterior es así, en virtud de que en la exposición de motivos de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora, los legisladores prácticamente se limitaron a transcribir en su integridad la propuesta señalada en la iniciativa correspondiente, sin que se hubieran dado argumentos suficientes para justificar el porqué no constituyen deuda pública aquellas obligaciones contraídas por los entes públicos a través de fideicomisos integrados por recursos de sus haciendas públicas, en los cuales no se precuantifiquen daños ni se establezcan penas convencionales para el caso de incumplimiento.


Por tal razón, la reforma legal carece de los requisitos constitucionales de fundamentación y motivación adecuada, lo que demuestra que violentan los principios de legalidad y certeza jurídica.


Sin perjuicio de lo señalado anteriormente y atendiendo a la teleología del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los conceptos de obligación y empréstito están íntimamente vinculados, por lo que dicho precepto constitucional deberá entenderse en el sentido de que la prohibición establecida impide a los Estados establecer una relación jurídica en virtud de la cual reciban una prestación, y a cambio de ella quien otorga dicha prestación, pueda exigir del Estado una contraprestación o una abstención, a no ser que el destino de la prestación que obtenga el Estado sean inversiones públicas productivas y que esa relación jurídica se apegue a las bases que establezcan las legislaturas en una ley por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.


Así las cosas, la intención del legislador sonorense al adicionar a los conceptos plasmados en las fracciones IV y VIII del artículo 3o. de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora, el que no constituirán deuda pública estatal ni empréstitos, las obligaciones de hacer o no hacer que adquieran los entes públicos, siempre que no se precuantifiquen daños ni establezcan penas convencionales para el caso de incumplimiento, contraviene lo dispuesto por el artículo 117, fracción VIII, constitucional.


Lo anterior es así, en virtud de que la restricción constitucional contenida en el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es categórica y no establece distinción alguna que atienda a la naturaleza o clasificación de las obligaciones, cuando se refiere a su contratación por parte de los Estados y Municipios; sin que sea óbice a dicha cuestión, el hecho de que la propia Constitución Federal establezca que las Legislaturas Locales en una ley establecerán las bases para efecto de la contratación de obligaciones y empréstitos, pues es evidente que dicha remisión no debe entenderse en un sentido tan amplio que permitiera a los Estados establecer un marco jurídico local que pudiera hacer nugatorio el propósito que busca tutelar ese precepto supremo.


Tal es el caso de la reforma legal ahora impugnada, pues al establecer la distinción que se señala en las fracciones IV y VIII del artículo 3o. de la Ley de Deuda Pública, el legislador dispone que aquellas obligaciones de hacer o no hacer que reúnan las características que se señalan en los preceptos invocados no constituirán deuda pública y como consecuencia de ello, no estarán sujetas a los requisitos y autorizaciones previas necesarias para su tramitación.


Por consecuencia, las disposiciones del artículo 3o. de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora señaladas en el presente concepto de invalidez, resultan contrarias al principio constitucional de legalidad y a los principios constitucionales establecidos en materia de contratación de deuda pública para los Estados, toda vez que la ley local, por una parte, indebidamente distingue dentro del concepto de obligación que maneja la Constitución Federal, a las obligaciones de hacer y de no hacer en donde no se precuantifiquen daños ni se establezcan penas convencionales para el caso de incumplimiento y, por la otra, remite al ejercicio de la facultad de las partes para establecer o no cláusulas donde se precuantifiquen daños y se establezcan penas convencionales en la contratación de obligaciones, como condición para establecer si dicha obligación constituye o no deuda pública estatal.


Del mismo modo, el hecho de que la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora ya no considere como deuda pública a aquella que contraiga el Estado como avalista o deudor solidario de los Municipios, constituye una violación al principio de contratación de deuda pública que establece el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el concepto de deuda pública depende fundamentalmente de si una obligación que asuma un ente público, compromete o no, directa o indirectamente, a la hacienda pública estatal.


Tercer concepto de invalidez.


El artículo 19 Bis de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora, contenido en el Decreto Número 63, contraviene lo dispuesto en los artículos 16 y 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a las siguientes consideraciones:


Conforme a lo dispuesto en los artículos 6o., 13 y 19 Bis de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora, resulta contradictorio el hecho de que en el último de dichos preceptos jurídicos, el legislador hubiere

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